实际上，大到一个国家，小到一个政党、国家机关，如果连违法问题都没有能力妥善处理，也就不能指望它去处理更为复杂的违宪问题了。

我国的行政体制改革，应当超越政策型推进型的改革模式，建构法律推进型的改革模式，实现行政改革权运行程序的法治化。法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，要发挥法治在完善国家治理体系和提升国家治理能力中的根本性作用，推进国家治理进入良法善治的轨道。

推进行政权运行的法治化，主要包括：一是要加强和改进政府立法工作，严格按照法定权限和法定程序进行立法，完善立法工作机制，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使所立之法律能准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，提高制度建设的质量，保障法制的协调统一性。如果不区分行政体制改革的设定权与行政体制改革的执行权，不明确行政体制改革设定权的归属，由政府既行使行政体制改革的设定权，又行使行政体制改革的执行权，就无法摆脱政府同时扮演着改革主体与改革对象双重角色的窘境。二是立法机关制定有关改革的法律，行使行政改革决定权，并为改革提供法律依据和保障。[12]参见石佑启等：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第87页。[4]强昌文：《论利益的法律调整机制》，载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期。

[13]杨晶：《以加快转变政府职能为核心深化行政体制改革》，载《行政管理改革》2014年第3期。1999年12月，日本国会通过并公布了共包括61部法律的省厅改革施行关联法，明确了各省厅之间的关系和每个独立行政法人的目的、事业范围等，在充分的立法基础上，2001年1月才开始新一轮的行政改革。环境恶化也有多重面貌，此次以雾霾形式出现，下次以沙尘暴面目爆发，还伴随着水资源短缺、交通运输拥堵、生态系统恶化的局面。

在合作周期中要有紧急干预机制，如美国地方政府破产情况，亦应随时做出反应，当民选机制不能奏效的时候，以维护国家利益为上。再如京津冀同处一地，首都周边却形成奇特的贫困带。我国京津冀各方不能回避问题，要基于平等关系建立生态补偿和利益共享机制，实现区域内部的协同一致。消除各种不利因素，降低阻碍合作的风险，实现多方有序合作。

维护公共利益要订立契约、遵守约定和彼此约束。我国区域合作仍有待提高，如京津冀产业布局日渐趋同，在经济发展、人才资源方面存在激烈竞争。

同区域的产业结构要长远谋划，地方政府间实现有效联动。对政府间合作的风险控制不能求全责备，每个地方都有发展目标和利益诉求，各方平等协商亦要有过程。美国从立国之初就面临外敌入侵的风险，在危机四伏中整合13个州的资源，促成各个自治体的有效合作。1789年颁行宪法明确联邦、州的关系，有效推行司法审查和判例法，保障各州之间的平等地位，减少自治团体之间的摩擦。

在多方形成良性协调发展后，其间信任程度较佳，彼此沟通则相对无障碍，利于区域综合发展。[10]这就要对合作周期内的风险进行控制，步骤是：合作前期的风险控制，合作中的风险控制，合作后的风险控制。我国地方政府间合作受制于条块分割和层级制，政府间沟通又讲究对等接待原则，难以形成平等的圆桌会议，各方合作的意愿大打折扣。若法治环境不完善，国家崛起是无稽之谈。

基于普世价值来讲，若无基本契约和行为伦理保驾护航，任何地方政府都无法出淤泥而不染，甚至会有官员人人自危的发生。北京地铁修到距离燕郊三公里就戛然而止，形成交通瓶颈而难以解决，明显是地方主义作祟。

缘于宏观引导欠缺和惩戒机制匮乏，地方政府间容易形成同质性竞争，如港口重复建设、行业无序发展、公路收费站林立，直接导致广州到北京运费高于去美国。逐步建构跨部门的协同沟通，制定长期规划，而后分工协作，打破跨区域鸿沟和防止权力滥用。

【注释】 [1]崔艳武：政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究[J].标准科学，2013（2）：13. [2]胡适：联省自治与军阀割据[N]努力周报，1922-9-10. [3]胡春惠：民初的地方主义与联省自治[M].北京：中国社会科学出版社，2011:56. [4]古德诺：解析中国 [M].北京：国际文化出版公司，1998:96. [5]王名扬：美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:174. [6]金东柱：国家均衡发展战略远景[N].人民日报，2007-8-22（15）。产业转型不是单个地方的事儿，还牵涉到资本转移、人口结构、技术水平等配套工程，必须基于宏观角度慎重决策、综合考虑，要用知识管理调整产业结构，促成地方政府间合作。相反，它们在不断地演变。中国政府间的契约精神则有待提升，约定俗成的规定并未被严格遵守，这给社会稳定带来一定风险。我国正处于城市化发展的快速时期，区域发展并不应出现一方资源急剧集中，而周边区域差距较大的情况。风险动态变化且无规律可循，孤立个案经发酵放大后可演变成群体事件，稍有不慎就会引发连锁反应而难以收场。

在平等自愿基础上进行协调，对于违反基本规则的可予以惩戒。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展，对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息，应打破行政隶属的鸿沟，启动风险预防机制，形成整体协同的风险控制体系。

遵守约定不必赘述，关键在于各方都循规蹈矩，建立政府间的信用机制，借鉴第三方中立机构对政府信用进行评级。因而要实现多方信息共享和风险共担，力求将损失降至最低。

（三）产业结构调整的要求 区域发展要有合理的产业布局，促成跨区域跨部门协调。区域间资源互换应基于平等原则，高压下的资源被动输出不可持续。

其途径如下：行政体系内部进行风险控制，整合政府系统资源。（四）区域联动发展的风险控制：规避区域内部纷争 跨行政区的区域联盟或区域发展推动委员会。突发事件在现代社会是常态，整合行政目标可降低风险。在复杂的社会背景下，建构地方政府间的伙伴关系成为趋势。

长三角区域经济、文化、消费等相对均衡，利于上海重建国际大都市地位，上海地铁延伸苏州花桥，促进了区域交通的系统整合。具体路径是地方政府规范自身行为、严格遵守契约、科学理性决策，形成多方鼎立合作的氛围。

制定政府风险管理手册以供参阅，统一标准绩效评估，推动电子政务云服务的发展，应对公共产品参差不齐、公务人员素质差距较大的难题。北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等，合作之路并非一路顺畅。

在清政府向十一国宣战时，东南互保守护了局部区域免受战乱之苦。2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题，还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。

无论如何，地方政府间合作仍是必要的，否则将陷入单打独斗的境地，不利于综合实力的发挥。健康的区域发展必须合理布局，降低地方政府的决策失误，顺利推进合作项目，提升公共产品质量。政府受惯性思维影响更多采用行政命令行使权力，却没有订立行政协议的驱动。再则，我国对地方政府间合作的风险缺乏重视，地方政府间合作常敷衍了事，遇到困难就放手不管或任由事态发展，达到不可收拾的局面才引起重视，合作效率可想而知。

州与地方的关系逐步明晰，多数州授权地方制定自治宪章，地方政府间并无隶属关系和级别之分。区域联动发展受诸多复杂因素影响，细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。

我国可将政府风险管理提升到国家战略高度，制定国土空间整体规划，降低政府间合作的政治经济风险。区域治理涉及政治、经济、资源和环境等因素，还有产业结构、交通运输、公共服务的融合，单靠地方政府显然无法做到。

在推翻封建帝制的过程中，地方政府宣布独立而赢得主动。各方关于机场建设、水源保护、环境污染等方面分歧很大，归根结底原因在于追求政绩和排除竞争对手。